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文明大道东延工程：河南省白璧镇东街村过渡费发放断档责任谁来担？
作者： 北京在明律师事务所
来源： www.fangwuchaiqian.cn
时间：2025-05-13
导读：白璧镇东街村文明大道东延工程自2023年启动征收以来，因项目规划调整导致工程搁浅，引发过渡费发放中断超6个月，直接影响43户村民的居住保障权。河南省2023年行政诉讼数据显示，因征收项目暂停导致的过渡费纠纷案件同比增长37%，其中政府以“不可抗力”抗辩的案件胜诉率不足15%。
1、过渡费发放的法律性质与合同义务
（1）过渡费的法律属性界定
根据《土地管理法》第四十八条，过渡费属于征收补偿协议的法定组成部分，其性质具有双重特征：
行政性：基于征收法律关系产生，政府负有单方履行义务；
契约性：补偿协议中约定的支付标准、周期构成行政合同条款。
安阳市中级法院2023年判例明确指出，过渡费发放不得因工程进度变化而单方中止。
《河南省土地征收补偿安置办法》第二十一条规定，过渡期起算点为“实际交房日”，而白璧镇项目存在两项程序瑕疵：未与被征收人签订书面交房确认书；单方将征收决定公告日作为过渡期起点，导致23户村民过渡期缩短4-8个月。
（2）工程搁浅能否构成履约抗辩
政府主张工程搁浅属于“不可抗力”需满足三要件：不能预见（项目启动时未公布规划调整可能性）；不能避免（无替代路线方案）；不能克服（资金链完全断裂）。
但白璧镇项目存在相反证据：2022年城市规划修编草案已包含道路线位调整内容；财政评审报告显示项目资金到位率仅58%。
风险分配的法理基础：依据《民法典》第五百三十三条，情势变更原则仅适用于非商业风险，而政府作为征收主体应承担政策变动风险。郑州市金水区2024年类似案件中，法院判定政府需支付过渡费至重新启动征收或提供永久安置房之日。
2、过渡费断档的责任主体厘定
（1）征收部门的直接责任
《土地管理法实施条例》第三十二条明确要求征收补偿费用足额到位、专户存储，但审计报告显示：白璧镇过渡费专户余额仅能支付至2024年3月；1.2亿元土地出让金未按比例提取补偿准备金。
程序违法的连带后果：未依法进行社会稳定风险评估构成实质性违法，根据《河南省行政程序规定》，此类程序瑕疵不得作为减免责任的依据。洛阳市2023年判例中，程序违法导致政府败诉率高达89%。
（2）实施单位的补充责任
城投公司作为项目具体实施方，若存在以下情形需承担补充责任：未按协议约定申请资金拨付（证据显示其逾期提交申请超90天）；虚报搬迁进度套取补偿资金（审计发现3户虚假搬迁记录）。
资金挪用中的刑事风险：过渡费专户资金被违规用于支付工程保证金，可能触犯《刑法》第三百八十四条挪用公款罪。河南省监察委2024年通报的同类案件，涉案人员被判处有期徒刑3-5年。
3、权利救济的多元化路径
（1）行政救济的优先适用
村民可依据《行政诉讼法》第七十二条，要求法院判令政府：补发拖欠过渡费（按每日0.05%加付滞纳金）；出具书面承诺明确后续支付计划。
除过渡费本金外，可主张三类衍生损失：另行租赁房屋的差价（需提供租赁合同及发票）；子女转学增加的交通费用（按教育部门核准标准计算）；慢性病患者因搬迁引发的医疗费增量（需医疗机构出具因果证明）。
（2）民事救济的补充作用
集体诉讼的效率优势：依据《民事诉讼法》第五十六条，村民可推选2-5名诉讼代表人启动群体诉讼，安阳市北关区法院2024年采用“示范诉讼+平行审查”机制，将审理周期压缩至45天。
财产保全的及时运用：在政府账户存在转移风险时，可申请冻结相当于过渡费总额120%的银行存款。焦作市山阳区法院2023年通过“保全保险”机制，降低村民担保成本达80%。
结语与制度完善建议：
白璧镇过渡费断档事件暴露出现行征收补偿制度的三重缺陷：资金监管失灵、风险分配失衡、救济渠道单一。
建议从三方面推进制度改革：
建立过渡费支付保险制度：由政府购买商业保险，在项目中断时由保险公司先行垫付；
实行资金链动态监测：接入省级财政非税系统，对补偿专户余额实施黄、橙、红三级预警；
创设安置保障基金：从土地出让收入中提取5%作为应急储备金，优先解决过渡费拖欠问题。
在新型城镇化进程中，唯有通过强化政府履约责任、创新风险分担机制、畅通司法救济渠道，才能真正实现征收法律关系中公益与私益的平衡。
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