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浙江省衢州市龙游县永昌街道安置房选址如何平衡耕地保护与村民诉求？
作者： 北京在明律师事务所
来源： www.fangwuchaiqian.cn
时间：2025-05-13
导读：衢州市龙游县永昌街道2024年启动的集中安置区建设项目，因选址涉及基本农田调整规划引发激烈争议。据统计，浙江省近三年因安置房建设引发的行政复议案件中，涉及耕地保护的案件占比达43%，其中永昌街道项目因需调整耕地面积达218亩，成为典型案例。
1、基本农田调规的法律边界与现实困境
（1）基本农田保护的刚性约束
根据《土地管理法》第三十五条，基本农田调整必须符合两项条件：纳入国土空间规划重大项目清单；补划耕地质量不低于被调整地块。
但永昌街道项目存在明显矛盾：拟调整的基本农田属于二级保护地块（亩均粮食产能达680公斤），而补划地块仅为四级（亩均产能410公斤）；安置房建设未被列入浙江省2023年重大项目库。
审批程序的合法性瑕疵：调规方案未经村民会议表决程序直接上报，违反《浙江省土地征收程序规定》第二十条关于“涉及耕地调整须经村民代表会议审议”的强制性规定。2024年衢州市中院受理的类似案件中，程序违法导致行政行为被撤销的比例达67%。
（2）村民居住权的法律保障缺失
《浙江省安置房建设管理办法》仅规定“优先使用存量建设用地”，但未明确当存量用地不足时如何平衡村民居住需求与耕地保护。永昌街道核心区现状显示：存量建设用地仅占规划需求的23%；村民通勤圈诉求集中在原村庄3公里范围内，而拟选址距离达8.5公里。
补偿机制与居住成本的倒挂：安置房建设成本分摊制度导致村民负担加重（永昌街道案例中村民需承担建安费的30%），与《民法典》第二百四十三条“征收应保障居住条件不降低”原则直接冲突。
2、法律冲突的司法实证与制度缺陷
（1）司法裁判的价值取向分歧
2023年浙江省高院典型案例显示，法院对类似案件的裁判存在两大对立观点：杭州中院在“萧山安置房案”中认定耕地保护具有绝对优先性；宁波中院在“慈溪集体土地案”中则强调居住权属于宪法性权利，需优先保障。
浙江省内不同法院对“重大公共利益”的认定尺度相差显著：衢州地区法院要求项目必须直接关联省级以上发展战略；温州地区法院则放宽至县级以上民生工程即可。
（2）补偿制度的系统性缺陷
现行补偿标准仅覆盖土地原用途价值，未包含土地用途变更后的增值收益。以永昌街道为例：基本农田征地补偿为6.8万元/亩；调整为建设用地后的基准地价达150万元/亩。
生活成本增加的量化盲区：安置房选址偏远引发的隐性成本（如通勤费用、就业机会丧失等）未被纳入补偿范围。台州市2023年抽样调查显示，远距离安置村民年均生活成本增加2.4万元。
3、利益平衡的法治化实现路径
（1）基本农田调规的制度优化
建立动态调整机制：将耕地保护等级与区域人口承载能力挂钩，允许市县在粮食安全达标前提下调整5%基本农田面积；永昌街道所在衢州市连续三年粮食产量超省定任务12%，具备调规可行性。
创新耕地占补平衡模式：推行“跨镇域指标置换”，允许永昌街道向耕地后备资源充足乡镇购买补充指标；试点“耕地银行”制度，将碎片化耕地整合为连片优质农田提升产能。
（2）村民权益保障的体系重构
安置选址的法定程序再造：
引入“双清单”决策机制：政府提供3处备选地址，村民会议投票确定最终方案；
建立安置成本封顶制度，明确村民负担比例不得超过建安费的10%。
多元化补偿机制创新：
增设“发展权补偿金”：按土地用途变更后增值收益的20%向集体经济组织支付；
创建“生活成本指数化补贴”，根据安置点区位差异实施动态补偿（如永昌街道案例中距离每增加1公里，月补贴提高300元）。
结语与立法建议：
永昌街道安置房选址争议的本质，是现代土地管理制度中公益与私益的立法失衡。建议从三方面完善法律体系：
修订《基本农田保护条例》：增设“民生工程特别调规条款”，允许安置房建设在耕地产能达标区域有限调整；
制定《浙江省安置房建设技术规范》：明确选址半径、成本分摊比例等关键技术参数；
建立耕地保护补偿基金：从土地出让金中提取3%，专项用于远距离安置村民的生活补贴。
在乡村振兴与新型城镇化协同推进的战略背景下，唯有通过精准立法破除制度性障碍，才能实现“护耕地”与“保民生”的法治化平衡。
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