在明律师

杨在明

主任律师、首席拆迁律师

专业领域:征地拆迁

杨在明律师,北京在明律师事务所(以下简称“在明律所”)创始人、主任,在明律所党支部书记,中国政法大学法律硕士学院兼职教授,北京大道行政法援助与研究中心理事,人民日报社《民生周刊》特约评论员,央视特邀嘉宾主持、评论员,曾被检察日报社原《方圆律政》杂志封面文章评价为“中国拆迁律师第一人”。
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最高院法官观点:农村征地新规下补偿安置协议3大疑问有答案


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时间:2023-11-13

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在明律师此前曾多次提到过,2020年以来施行的农村集体土地征收和房屋拆迁新规之“新”,主要在“先签约,后报批”程序下所签订的征地(房屋)补偿安置协议。不同于以往的签订即生效,新规中的协议是典型的附生效条件的行政协议,即必须在签约达到一定比例、征地报批获准并发布征收土地公告后才算正式生效。本文,在明律师就结合最高院法官耿宝建日前发表在《法律适用》上的《新土地管理法征收补偿制度变化与司法应对》一文为大家浅析几个与这份协议相关疑问的初步答案。

【疑问一:签约达到何种比例才可申请征收土地?】

《土地管理法实施条例》第29条规定,县级以上地方政府……应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议……

对个别确实难以达成征地补偿安置协议的,县级以上地方政府应当在申请征收土地时如实说明。

初步看,法规仅规定签约要达到“只剩余个别户”的标准才可以“如实说明”的方式申请征收土地。但这里的“个别户”是多少户,在整个拟征地范围内占比如何,法律和行政法规并未直接明确。

目前绝大多数地方在制定自己的“土地管理条例”“实施土地管理法办法”时都刻意规避了这一签约比例问题。但山东省却在2022年最新颁布的《关于规范征收土地管理工作的意见》中给出了明确的比例:

签订协议的比例一般应不低于使用权人总数的95%。对个别未签订协议的,市县政府应当明确处置措施和方案,申请征收土地时说明具体情况以及保障其合法权益的措施。

同时,对这一比例的确定可参照借鉴国有土地上房屋征收中实施“预签约”模式时的签约比例规定,那么通常也在80%到95%不等。

据此,耿宝建法官在相关文章中认为,从立法背景资料判断,新《土地管理法》立法本意是设置较高的签约比例门槛。有学者此前曾提出签过“三分之二”剩下的就算“个别户”,在明律师认为这显然并不适当。

总之我们可以看到,签约比例能否达成是县级政府能否组卷报批征地项目的一道硬杠杠,被征地农民完全可以将是否征地的主动权掌握在自己手中。

【疑问二:征地补偿安置协议签订后究竟何时生效?】

征地补偿安置协议签订后并非像《民法典》规定的普通民事合同那样当即生效,而是处于成立但尚未生效的状态下。

需要指出的是,签约比例达成并不意味着协议就能生效。因为从《土地管理法实施条例》的规定上看,“县级以上地方政府完成本条例规定的征地前期工作”是其提出征收土地申请的前提条件,达成签约比例只是这些前期工作中的一项。

对于这一问题,《上海市征收集体土地房屋补偿规定》第12条给出了答案:区征地事务机构应当与用地单位签订附生效条件的征地房屋补偿费用支付协议,与宅基地使用权人或者房屋所有人签订附生效条件的征地房屋补偿协议。征收集体土地申请经依法批准并公告后,相关补偿协议生效。

据此,征收土地申请获取省级政府或者国务院的批复,且依法进行了征收土地公告后,补偿安置协议才会生效。

耿宝建法官在文章中分析指出,若未达到签约比例,或未取得征地批复且不可能取得批复的,根据协议的约定确认协议未生效,按照协议的约定和法律规定的合同缔约过失赔偿责任依法处理。

当然在实践中,达不到签约比例、拿不下征地批复的情形少之又少。对于被征地农民而言切不可寄希望于征地项目不获批而懈怠了依法维权,而是要始终照着它能够获批去做各项工作,将争取公平、合理的补偿安置条件作为权利救济的明确目标。

换言之,补偿安置协议绝不能随意签、盲目签,签了再想反悔或者寄希望于其不能生效,基本上不能实现。而对于专业律师而言,“签了的案子没法做”也基本上接近于标准答案,例外的情况实在太少。

【疑问三:签订征地补偿安置协议的主体应当是谁?】

在国有土地上房屋征收中,法定的签约主体是市、县级政府下属的房屋征收部门,即“征收办”或者区县级住建委等。

那么农村集体土地征收中的情形如何呢?前述《土地管理法实施条例》第29条中已给出了答案:县级以上地方政府应当组织有关部门与农户签订这一协议。

耿宝建法官在文中指出,从文义解释角度看,签订补偿安置协议的行政主体既可能是市、县政府,也可能是其组织的有关部门。

由于有些地方性法规、规章规定设区的市、县政府可指定政府部门或乡镇政府签订补偿安置协议,法院应谨慎确定并尊重行政主体资格。

也就是说,合法的签约主体并不仅限于县级政府,而是很可能包含其所组织的“有关部门”。一般而言,自然资源和规划主管部门和乡镇政府是最有可能成为签约主体的。但对于村委会这类民事主体,被征地农户应保持必要的警惕。

在明律师最后要提示大家的是,这种附生效条件的补偿安置协议虽然在生效问题上与一般征收补偿协议存在差异,并不会一签订就立刻进入实施阶段,但其对农户权利义务的影响却仍是立竿见影的。譬如耿宝建法官就在文中指出:

1.原则上,已签订补偿安置协议的农户不应具有(起诉征地批复的)原告资格,原告主体资格仅限定在“个别确实难以达成协议的”被征收农户;

2.原则上,已签订补偿安置协议的农户不应具有(起诉征收土地公告的)原告资格,原告主体资格仅限定在“个别确实难以达成协议的”被征收农户。

这就是说,“已签约”状态将会直接导致农户丧失对其他“可诉行为”提起行政诉讼的资格,其只能在起诉确认补偿安置协议无效或者可撤销后才可能重获那些起诉资格。

但如前所述,想要将签好字、按好手印的协议撤掉,难度太大,只能由专业律师在全面了解案情后进行最审慎的研判。

故此,请各位被征地农户务必牢牢记住,补偿安置协议不能随便签!签了的一般就要认。在此原则上,如果您仍然认为自己签订的协议存在签约主体不合法、没有法律依据、欺诈胁迫显失公平乘人之危等情形,一定要尽早咨询专业律师并尽量收集更多的证据,看看是不是还能有得救。


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