导读：凌晨，温州市鹿城区双屿街道四间建于上世纪的农民自建房轰然倒塌，22名租住其中的外来务工者在睡梦中不幸遇难。这场震动全国的悲剧，将城中村改造的紧迫性与复杂性残酷地推至公众视野。而如今，鹿城区超过两千户居民的联名质问，直指改造过程中的核心法律争议——程序倒置的合法性困境：“为何先拆房，后定安置方案？”这一诘问不仅关乎个体权利保障，更触及城乡治理法治化的深层命题。

1、程序倒置：改造过程中的权利失衡

在鹿城双屿事件中，“先拆后补”的操作模式暴露了当前城中村改造的典型程序缺陷。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条，被征收人享有补偿方式的选择权，可选择货币补偿或产权调换，并明确要求政府在改建项目中提供原地或就近区域的安置方案。然而实践中，部分改造项目为追求效率，将拆除程序置于安置方案明确化之前，导致两大矛盾：

补偿方案模糊化：拆迁启动时仅口头承诺补偿标准，安置位置、面积等核心条款未以书面形式固定，剥夺了被征收人的知情权和协商权。西安新城区胡家庙一村改造中，村民即因安置方案未经村民会议讨论通过而提起诉讼，控诉其知情权与参与权被剥夺。

救济途径虚置化：当安置方案最终确定后，房屋早已拆除，被拆迁人失去谈判筹码，即便对补偿不满也难以通过复议或诉讼获得实质救济。法律虽规定对补偿标准争议可提请政府裁决，但“先拆后补”的结构性失衡使被征收人陷入被动。

这种程序颠倒不仅违反法定流程，更激化了社会矛盾。如温州“10·10”房塌事故后，政府虽加速推进危房整治，但部分区域因前期程序瑕疵引发村民抵触，凸显程序正当性与改造紧迫性的张力。

2、法律框架：征收程序的双重维度

城中村改造的合法性需满足实体正义与程序正义的双重要求，其法律依据主要涵盖以下层面：

（1）征收程序的法定链条

根据《土地管理法》及《征收土地公告办法》，集体土地征收需严格遵循四步流程：

征地审批：农用地转用需符合土地利用规划，经省级政府或国务院批准；

方案公告：市县政府应在被征地村公告范围、补偿标准及安置途径；

补偿登记：村民办理权属登记，对补偿方案异议可要求听证；

协议签订：达成补偿协议后实施搬迁，补偿不到位不得强拆。

其中，公告环节具有强制性效力。未依法公告征地补偿方案的，村民有权拒绝办理补偿登记手续。这一规定旨在保障被征收人的事前知情权与异议表达空间。

（2）补偿安置的协商本质

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条明确，补偿应包含房屋价值、搬迁安置及停产停业损失三项基本内容。更重要的是，补偿方式的选择权属于被征收人，政府不得单方决定采用货币补偿或产权调换。实践中，城中村因土地性质复杂（集体所有与国有并存），常需参照国有土地标准补偿，但村民的参与权仍需通过民主程序实现，如村民会议对安置方案的讨论表决。

3、司法实践：程序违法的审查困境

程序瑕疵能否导致征收行为被撤销？西安新城区胡家庙一村案的裁判逻辑具有典型意义。该案中，6名村民诉请确认《拆迁安置方案》违法，理由包括：未召开村民会议讨论方案，违反地方性法规；集体土地征收未按《土地管理法》报批。然而法院最终以超过起诉期限为由驳回诉讼，回避了对程序合法性的实质审查。

此案揭示程序维权的现实障碍：

起诉期限限制：根据《行政诉讼法》，对行政行为提起诉讼应在6个月内提出，最长保护期不超过5年（不动产案件除外）。村民常因信息不对称或协商拖延错过维权窗口。

“不影响实施”条款的滥用：《土地管理法实施条例》规定“补偿争议不影响征收实施”，被部分地方政府曲解为“程序瑕疵不妨碍拆除推进”，削弱司法对程序违法的纠偏功能。

值得反思的是，程序正义不仅是形式要求，更是风险预防机制。温州双屿事故后，政府对D级危房严格执行“五个一律”——即公告、搬离、查封、追责、拆除，这一刚性措施虽基于《行政强制法》，但若未与充分补偿安置结合，仍可能衍生次生矛盾。

4、法治化路径：平衡效率与权利的制度设计

破解“先拆后补”困局，需在改造效率与权利保障间构建法治化平衡点。温州2016年启动的“大拆大整”提供了一定范本：

产权调换为主导：对20943户城中村改造，采用“原址安置+市场化补偿”模式，参照国有土地标准评估农民房价值，99%签约率源于方案透明化与自主选择权。

程序权利兜底：对安置方案异议者开放复议诉讼渠道，3个月内受理10起案件，政府承诺依法处理。

村民主体性激活：通过“村民变股民”机制量化集体资产，引导村民参与附属工程建设，将被动拆迁转化为共建共享。

更根本的制度改进方向在于：

前置民主协商程序：将村民会议表决作为安置方案生效要件，避免政府或开发商单方主导（如西安案例中的程序漏洞）。

建立补偿标准争议冻结机制：对存在实质性争议的补偿条款，应暂停拆除程序直至裁决完成，落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“补偿不落实不得强拆”的要求。

强化第三方监督：引入律师团队对城改项目合规性审查，重点监督征地批文、安置方案公示等法律节点。

鹿城双屿的联名信，如同刺穿程序漏洞的棱镜，折射出失地农民在城市化浪潮中的法律困境。当22条生命以最惨烈的方式警示危房改造的紧迫性时，我们更需警惕：正义的推进不能依赖“血的代价”。城中村改造不仅是空间的重构，更是权利秩序的重塑。唯有将“程序先于拆除，权利优于效率”的法治理念植入改造基因，方能避免双屿的悲鸣在更多城市回响——毕竟，法治的光辉，当照亮那些蜷缩在拆迁烟尘中的无名角落。

温州市‌三垟湿地张严冯村民：文化用地征收后，1281㎡安置房去哪了？

重庆‌曾家站周边企业：140公里快线震动该谁赔“厂房裂缝”？

温州市‌三垟湿地张严冯村民：文化用地征收后，1281㎡安置房去哪了？

重庆‌曾家站周边企业：140公里快线震动该谁赔“厂房裂缝”？

维权指南

咨询电话：

400-092-1099

律所地址：
北京市东城区广渠门外首东国际大厦A座9层

官网地址： https://www.fangwuchaiqian.cn/

乘车路线：

北京站：乘坐公交637路、638路、122路等马圈/广渠门站。
北京西站：乘坐地铁7号线至广渠门外站，西南口出。
北京南站：乘坐地铁4号线至菜市口换成7号线，到广渠门外站D口出。

在明律师事务所

官方客服

在明律师事务所

官方微信

营业执照