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煤矸石山治理：河南平顶山新华区西市场街道企业搬迁如何适用《城市更新办法》？
作者： 北京在明律师事务所
来源： www.fangwuchaiqian.cn
时间：2025-06-27
导读：平顶山市新华区西市场街道的煤矸石山堆积区，长期面临扬尘污染、水土流失和生态退化问题。近期启动的生态修复工程虽承载着“绿水青山”的美好愿景，却因涉及数十家小企业搬迁与复杂的混合产权纠纷陷入僵局。
堆积面积达500亩的矸石山释放有害气体，周边土壤贫瘠化加剧，生物多样性锐减。而扎根于此的小企业——包括汽修厂、仓储物流和加工车间——既无完备产权证明，又面临搬迁成本与经营中断的双重压力。当生态修复的推土机遭遇混合产权的法律迷雾，《平顶山市城市更新办法》（以下简称《办法》）如何破解这一困局？
1、混合产权的法律困境：历史遗留问题的多重烙印
西市场街道的产权复杂性源于三个历史断层：
土地性质模糊地带：多数小企业占用的是计划经济时代划拨的工矿用地，未办理市场化土地使用权证。根据《土地管理法》，此类土地所有权仍属国家或集体，但企业主张的“事实占用权”缺乏法律明文支持。
“绿本房产”的尴尬身份：部分企业厂房虽持有非商品性质的“绿本房产证”，但根据深圳类似案例（如曹某诉京基公司案），此类房产在城市更新中需先注销产权，开发商需与原业主（多为国有矿企）签约，实际经营者反而被排除在补偿谈判之外。
违法建筑的生存现实：一些后期扩建的厂房未取得规划许可，形成事实上的违建。根据《办法》第二十二条，更新项目需精简审批程序，但违建确权仍须“一事一议”，导致补偿资格认定陷入停滞。
这些历史断层使企业在搬迁补偿主体资格认定上陷入被动，生态修复工程的法律基础稳固性与小企业产权模糊性形成鲜明对比。
2、《城市更新办法》的适用空间：搬迁纠纷的破解工具
《平顶山市城市更新办法》为此类混合产权纠纷提供了特殊通道：
搬迁补偿的法定框架：《办法》第十一条明确将“停产矿区、老旧厂区”列为更新重点，要求“探索企业主导或政企联合模式”，为小企业参与协商提供依据。这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条形成衔接，停产停业损失补偿被列为法定补偿项目。
灵活的确权机制：针对无证厂房，《办法》第十四条允许“既有建筑用途转换”，在不变更土地权属、确保安全前提下，可将工业建筑转换为公共服务设施，为补偿谈判提供变通空间。
补偿资金的双重保障：《办法》第十条设立市级更新专项资金，第十二条组建城市更新发展基金，优先保障搬迁补偿支付，从源头避免“补偿空窗期”。
值得关注的是，《办法》第十三条确立的“三不原则”——拆除建筑面积不超20%、拆建比不大于2、就地安置率不低于50%——为小企业争取就地转型或邻近安置提供了政策杠杆。
3、搬迁补偿的实施难点：法律理想与现实的断层
尽管《办法》搭建了制度框架，实践仍面临三重梗阻：
补偿标准确定难：矸石山企业多属产业链末端，财务制度不规范，难以提供连续纳税证明。若按《国有土地上房屋征收与补偿条例》采用“实际经营损失计算法”（前三年平均利润），多数企业可能因无法举证仅获“象征性补偿”。
补偿对象认定僵化：征收部门习惯将矿企（土地所有权人）作为单一补偿对象，无视实际经营者权益。例如某汽修厂租赁矿区土地经营20年，补偿款却全额支付给矿企，企业主被迫通过民事诉讼追索，陷入漫长确权纠纷。
产权切割技术障碍：部分厂区土地存在“国有划拨+集体占用+私人违建”的叠合状态。根据深圳上梅林祠堂村旧改案例，此类地块需向区更新局申请权属争议核实，而平顶山尚未建立专项确权通道。
4、纠纷解决的多元路径：超越传统补偿的逻辑
破解困局需构建多层次方案：
行政协调优先机制：参照《办法》第二十二条“开辟绿色通道”条款，由区政府牵头成立“矸石山更新专班”，联合自然资源、生态环境等部门对混合产权地块进行联合认定，避免企业陷入行政诉讼孤军奋战。
补偿形式的创新设计：探索《办法》第十一条倡导的“政府购买服务”模式：对汽修厂等社区服务型企业，可将补偿款转化为辖区新建产业园的租金抵扣券；对仓储物流企业，提供矸石山治理后建设的标准化厂房优先租赁权。
司法救济的精准引导：针对政企合作协议性质争议（如矿企与开发商签订的更新协议），参照最高人民法院观点：若协议涉及“行政优益权”（如规划调整、征收决定），适用行政诉讼；若属履约纠纷，则走民事程序。企业需根据诉求选择时效不同的救济路径。
煤矸石山生态修复的推土机终将推进，但西市场街道的铁皮厂房上贴着的“请求确权补偿”标语，暴露出城市更新中未被充分重视的创伤。当法律要求“先补偿后搬迁”（《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条），而实践却让企业陷入“搬迁后追偿”的被动循环，制度公信力正被悄然侵蚀。
《平顶山市城市更新办法》提供的“产权转换”“就地安置”等工具，本质上是在生态修复与生存权保障之间架设法治桥梁。让矸石山长出绿草只是起点，让小微企业在新土壤中重获生机，才是城市更新应有的温度。
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