在明律师

杨在明

主任律师、首席拆迁律师

专业领域:征地拆迁

杨在明律师,北京在明律师事务所(以下简称“在明律所”)创始人、主任,在明律所党支部书记,中国政法大学法律硕士学院兼职教授,北京大道行政法援助与研究中心理事,人民日报社《民生周刊》特约评论员,央视特邀嘉宾主持、评论员,曾被检察日报社原《方圆律政》杂志封面文章评价为“中国拆迁律师第一人”。
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重磅!自然资源部明确:原则上不得合村并居,严控“调地”!


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时间:2023-04-28

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随着一些地方“小田变大田”改革试点的全面布局,在“稳定且长久不变”之外“个别调整”耕地等承包地的声音又有了市场。然而对农村来说,“调地”可谓是牵一发而动全身,往往与土地整治、空心村合并等挂钩,对部分农户的权益影响巨大。

日前,自然资源部办公厅发布《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》,赶在五一假期前对“调地”“合村并居”等热点问题进行了强调。那么,自然资源部此番都有哪些重要的政策表态呢?基层到底能不能以土地整治为名调整永久基本农田,甚至搞合村并居等大动作呢?

【要点一:“调地”将被严格控制】

《通知》一开头就开门见山地强调,必须“切实防止因(土地综合整治)实施不当出现突破底线、侵害群众权益等问题”。据此,《通知》对农民朋友们最为关心的“调地”和“合村并居”问题都作了泼冷水的“降温”处理:

1. 严格控制耕地和永久基本农田调整。确需对少量破碎的耕地和永久基本农田进行布局调整的,按照“总体稳定、优化微调”的原则,在数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下,稳妥有序实施。

也就是说,“调地”针对的只能是“少量破碎的耕地”,而不得对大面上的完整、连片耕地进行调整。那些都属于“稳定且长久不变”的范畴内,《农村土地承包法》定下的底线不容突破。

2. 已经划入永久基本农田的,原则上不得调出。严禁在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田。

这是在强调不得因整治人为造成永久基本农田面积减损的风险。永久基本农田今后都是要建成高标准农田的,人民群众“端牢饭碗”靠的就是它,政策明确宣示任何“调出”都不可打它的主意。

同时,建设项目占地遇到永久基本农田是需要报经国务院批准的,省级政府都无权批准。此时擅自调整永久基本农田目的不在于土地综合整治,而在于规避国务院的审查批准,这当然是不能被允许的。

3. 严禁调整生态保护红线。严禁破坏生态环境砍树挖山填湖,严禁违法占用林地、湿地、草地,不得采伐古树名木,不得以整治名义擅自毁林开垦。

耕地保护和生态保护是国家层面近些年划出来的“硬杠杠”,任何改革试点、综合整治、建设项目都不可在这两方面动歪脑筋。耕地部分很快将出台专门的《耕地保护法》以凸显其被保护的特殊地位,林地、湿地、草地自然也不会被落下。

实践中一旦“调地”就会涉及“进出平衡”问题,一些地方就可能打起违规毁林开垦以补足耕地面积的点子,但以牺牲生态环境为代价换取“调地”效益的做法是绝对不被允许的。

4. “开天窗”的永久基本农田原则上予以保留。原则上不得调整城镇开发边界。城镇开发边界范围内的耕地,以“开天窗”方式划为永久基本农田的,原则上应予以保留,充分发挥其生态和景观功能。

对过于零星破碎、不便耕种、确需进行集中连片整治的,仍优先以“开天窗”方式保留,保持“开天窗”永久基本农田总面积不减少……

这就是说,即便永久基本农田已被圈进了城镇开发边界范围内,处于四面被包围起来的“孤立”状态,其也不可被随意调出。这一表态凸显了永久基本农田在耕地保护政策中的绝对特殊地位。

 

【要点二:严禁违背群众意愿搞大拆大建,不得强迫农民“上楼”】

《通知》中还特别强调了全域土地综合整治试点对村庄规划、农村宅基地上房屋等可能带来的影响,再次突出了“尊重农村村民意愿”的极端重要性。

《通知》中是这样表态的:

1. 在编制相关规划和实施方案时,要充分听取和尊重当地群众意愿……实施整治活动时,要运用好村民议事决策机制,坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。

《通知》明确要求前述规划和实施方案”一经批准要长期面向群众公开,切实保障农户的知情权、参与权和监督权。对实践中常出现的村干部召集个别村民代表关起门来决策的做法予以了明确否定,明确《村民委员会组织法》及各省“农村集体经济组织条例”在村民自治事项中的底线地位。

2. 原则上不得开展合村并居,对承载当地传统历史文化内涵的特色村庄要坚决予以保留。严禁违背群众意愿搞大拆大建,不得强迫农民“上楼”。

《通知》明确对土地整治、“小田变大田”和“空心村合并”“合村并居”挂钩的做法持否定、不支持的态度,给农民朋友们吃下了一颗定心丸。

一旦村庄撤并,势必导致整村范围内的“拆旧建新”,协议搬迁、腾退中农户的合法权益极易被侵害,且集中上楼很可能造成农民耕种、养殖困难等一系列问题,与乡村振兴的目标几乎南辕北辙、背道而驰。

需要指出的是,乡村振兴绝不是要把乡村全部“城镇化”的振兴,而是要真正站在“望得见山,看得见水,记得住乡愁”的基础上去实现乡村的振兴。把农民都撵上楼,把宅基地院落全拆掉,显然不是乡村振兴,更不是符合政策要求的土地综合整治。

《通知》还指出,确属农民自愿对住宅拆旧建新的,腾退的宅基地指标应优先保障本村农民住宅建设。确有节余的,方可按照增减挂钩相关规定进行流转。

这是在强有力的保障自愿搬迁、退出宅基地村民的居住权,避免“一刀切”的货币补偿政策造成农民流离失所、无房可住。

在明律师最后要提示大家的是,自然资源部发布的这份《通知》内容丰富全面,政策导向鲜明,对在改革、整治中切实维护农户权益有着十分重大且积极的意义。农民朋友们一定要深入学习领悟相关政策文件的精神,在专业律师的带领下不断加强对《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等法律法规原则的认知和理解,明明白白参与和监督各项具体的改革试点举措,真正享受到改革的红利,而不是被当成“炮灰”。

附:自然资源部办公厅《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》全文

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