在明律师

杨在明

主任律师、首席拆迁律师

专业领域:征地拆迁

杨在明律师,北京在明律师事务所(以下简称“在明律所”)创始人、主任,在明律所党支部书记,中国政法大学法律硕士学院兼职教授,北京大道行政法援助与研究中心理事,人民日报社《民生周刊》特约评论员,央视特邀嘉宾主持、评论员,曾被检察日报社原《方圆律政》杂志封面文章评价为“中国拆迁律师第一人”。
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行政机关拒不履行行政复议决定应如何救济


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时间:2023-11-13

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【基本案情说明】

委托人的房屋位于新疆乌鲁木齐市,2017年,当地启动老城区提升改造拆迁项目,委托人同年与区房屋征收办公室签订了房屋征收补偿协议协议中明确约定了住宅房屋补偿款、非住宅面积补偿款、剩余土地使用权补偿款、附属设施及装修补偿款、搬迁补偿费、临时安置补偿费及奖励补助费,各项补偿款合计500余万元。但委托人签订前述补偿协议后,对方以需要审核盖章为由收回协议,此后便没有再向委托人提供协议原件或复印件,至今也未给予任何补偿款,经委托人多年催要无果后,便找到北京在明律师事务所的杨念平、于艳律师寻求法律途径解决问题。

【办案经过

经过律师与委托人的沟通,判定本案属于典型的征收方无正当理由不履行行政协议的案件,那么很简单,只要起诉协议相对方要求其按约履行补偿协议就可以了。但是委托人手中并没有协议原件,所以第一步先做政府信息公开工作,调取当年签订的补偿协议,明确协议内容后再行起诉。20222月,征收办公室作出了政府信息公开答复,但并未对补偿协议予以公开,理由是该协议并没有通过审计审核,测绘、评估结果均存在错误,目前正在调整中,故无法提供公开,待调整后予以公开。因为征收部门不予公开信息,本来简单的事情,这下变得复杂了。

我国《政府信息公开条例》一直遵循“公开为常态、不公开为例外”的原则,主要保护的是公民、法人和其他组织的知情权,条例只是对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息、公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息、行政机关的内部事务信息和履行行政管理职能过程中形成的过程性信息以及法律、行政法规禁止公开的信息才可以不予公开,而对于本案中的土地征收、房屋征收等与公民具有切身利益的信息,均属于行政机关应当予以公开的政府信息。并且,本案涉及的房屋征收补偿协议属于行政协议,兼具行政性及合同性,行政主体和行政相对人均应当诚实信用的按照行政协议约定履行合同义务,对行政协议效力的判断要结合行政诉讼法及合同法的相关规定对重大公共利益、契约的安定性、形式上的依法行政、当事人的信赖利益等价值进行利益衡量,需要在各种价值之间取得相对平衡,并非房屋征收部门单方即可认定为无效或存在错误,区征收办即使认为委托人2017年签订的房屋征收补偿协议或者房屋评估报告、测量单存在问题,也应当另行作出行政决定,属于另一法律关系,而不应在此次政府信息公开中不公开、不透明地拒绝公开征收补偿协议及房屋评估报告、测量单,恶意剥夺被征收人的知情权。基于上述理由,向征收办的上级政府区政府提起行政复议,继续要求其履行政府信息公开的法定职责。

【案件结果

20223月底,收到了区政府作出的行政复议决定,支持了委托人的复议请求,决定区征收办在20个工作日内公开补偿协议等相关信息,但是在过了20个工作日后,区征收办仍未公开补偿协议。为了监督征收办履行行政复议决定,便向复议机关区政府提出履行申请书,但征收办虽然接到了区政府多次催告,仍然没有任何作为。那便继续向乌鲁木齐市政府继续提出监督申请,代理律师也没想到对方如此“头铁”,市政府也向其发了两次书面催办函,仍拒不公开信息。最后,经过代理律师努力,直接向自治区政府司法部门提出监管申请,要求监管区、市两级主管部门不履行监督职责,并处罚相关主管负责人员,要求复议被申请人积极履行信息公开职责,保证行政复议决定得以实质履行到位,维护复议申请人的合法权利和行政机关的公信力,最终自治区政府直接向区征收办发出《行政复议监督通知书》,一个简简单单的信息公开案件经过几番波折才得到了圆满解决,拿到了补偿协议。

法律问题分析

 本案实质上就是行政复议决定如何得到履行的问题,在遇到行政机关拒不履行复议决定时,应如何救济?能否可以向人民法院提出履职的行政诉讼或申请人民法院强制执行?或者采取其他手段督促履行呢?

▷能否可以申请人民法院强制执行?

目前,我国对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道,也就是此类案件既不属于行政诉讼受案范围,也不能申请人民法院强制执行。有此说法,是参照原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第90条第2款:“享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为,参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定”执行的规定,包括最高人民法院(2017)最高法行申6861号行政裁定的裁判要旨也载明,“对无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的,行政复议机关或者有关机关可以依照该规定,责令被申请人履行复议决定;如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的,申请人也可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法院申请强制执行。”但该条实际上针对的事行政裁决类的行政行为,而非针对其他行政行为,行政复议与行政裁决显然不同,在2018年又出台的新行诉法司法解释后,明确该条规定是针对行政裁决类行政行为,因此也就申请人民法院强制执行了。

▷能采取什么手段督促履行呢?

《行政复议法》第三十二条规定:“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”第三十七条规定:“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”

《行政复议法实施条例》第四十四条规定:“依照行政复议法第二十八条第一款第(二)项规定,被申请人不履行法定职责的,行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。”第六十四条规定:“行政复议机关或者行政复议机构不履行行政复议法和本条例规定的行政复议职责,经有权监督的行政机关督促仍不改正的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分;造成严重后果的,依法给予降级、撤职、开除的处分。”

根据前述法律规定,申请人可以向复议决定作出的机关或有关上级机关提出履责申请(即责令被申请人履行复议决定),但是如果在已经向复议机关提出监督申请后,仍未得到履行怎么办呢?很多当事人便束手无策,其实如本案情形,“有关上级机关”并没有作出限制性规定,在复议机关不履行监督职责时,仍可以向复议机关的上一级机关提出监督申请,在复议机关与其上级机关均不履行职责时,还可以继续向上一级政府提出监管申请,逐级提出监督申请,行政机关的监管职能也逐渐变大,可以有效监管复议决定的履行,保护复议申请人的合法权益。


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