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河源市集体土地成片开发，公共利益与村集体发展如何平衡？
作者： 北京在明律师事务所
来源： www.fangwuchaiqian.cn
时间：2026-06-18
导读：在成片开发中，公共利益与村集体发展权之间的平衡，是征地制度的核心命题。《土地管理法》第四十五条将“成片开发建设”纳入公共利益范畴，但成片开发往往兼具商业开发和公共设施配套双重属性。
1、成片开发中公共利益与村集体发展权的制度张力
《土地管理法》第四十五条将“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设”列为公共利益的情形之一。然而，成片开发往往兼具商业开发和公共设施配套双重属性。被征收人很容易以“成片开发包含商业目的”为由，质疑征收的公益属性。
成片开发方案明确其目的是“优化空间发展格局，提高土地节约集约高效利用，推进经济建设、文化建设，积极推进粤港澳大湾区建设”。这些目标虽然具有公共属性，但同样涉及村集体的土地权益。因此，如何在实现公共利益的同时保障村集体的发展权，是成片开发中必须解决的核心问题。
2、村集体发展权的保障机制：留用地制度与民主议定程序
留用地制度是保障村集体发展权的核心制度安排。成片开发方案明确保障留用地连片开发需求”。留用地是指在征收集体土地时，按照一定比例留给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。村集体可以通过留用地开发物业出租、引入合作企业等方式实现持续收益。
民主议定程序是保障村集体发展权的程序基础。征地补偿安置方案应当经被征地农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意。村集体有权就留用地的选址、开发方式、收益分配等重大事项进行民主决策，政府不得以“公共利益”为由绕过民主程序。
3、公共利益与村集体发展权的平衡路径
公共利益与村集体发展权的平衡，需要从以下路径实现：其一，公益性用地比例的刚性约束——成片开发方案中基础设施、公共服务设施等公益性用地比例一般不低于40%，这是认定成片开发公益属性的关键量化指标；其二，留用地安置的足额落实——留用地指标的落实是保障村集体长远生计的制度安排，不能以货币补偿替代实物留地；其三，民主议定程序的充分履行——征地补偿安置方案必须经村集体民主议定程序通过，政府不得以“公共利益”为由绕过民主程序。
结语：成片开发不是“挂羊头卖狗肉”的豁免金牌，其公益属性的正当性需要通过公益性用地比例的保证、留用地安置的足额落实以及民主议定程序的充分履行来支撑。片区的成片开发，既要服务于区域经济发展的公共利益，也要保障村集体通过留用地制度分享发展红利的权利。公共利益与村集体发展权不是零和博弈——只有村集体的发展权得到充分保障，成片开发才能真正实现多方共赢。
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