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广东茂名因红树林保护区强拆农场，为何起诉被驳回？
作者： 北京在明律师事务所
来源： www.fangwuchaiqian.cn
时间：2026-06-15
1、案情概要
2005年，林某杰与镇政府、村委会签订承包合同，承包约100亩海域滩涂开发虾塘，承包期限30年，2035年到期。该农场经过十余年经营，累计投入数百万元，逐步发展为集养殖、尾水处理、品牌溯源于一体的规模化家庭农场。2023年，农场入选茂名市10家市级家庭农场，被评为“市级示范家庭农场”；2024年，入围“广东省标杆家庭农场培育名单”。就在荣誉加身的第二年，该农场因被划入红树林保护区禁养区而面临全面清退。
2024年9月30日，镇政府依据2023年发布的《广东茂名滨海新区养殖水域滩涂规划》，向林海下发清退通知。在协商无果的情况下，2025年8月，镇政府采取停水停电措施，林家被迫低价急售存塘鱼虾，看护房随后被拆除，一个累计投入800多万元的标杆农场在短期内被强制清退。
林某华杰不服，于2025年9月向法院提起行政诉讼，请求撤销清退通知。2025年12月，一审法院裁定驳回起诉，理由是《限期清理通知》已被后续的强制清退行为“吸收”。目前，当事人已提起上诉，案件尚在二审审理阶段。
争议焦点：起诉为何被驳回？
1、程序驳回的核心逻辑：被“吸收”的行政行为
一审法院驳回起诉的理由，是《限期清理通知》已被后续的强制清退行为“吸收”，当事人起诉时机存在程序瑕疵。在行政法理论中，“吸收”是指后一行政行为（强制拆除）已经取代了前一行政行为（限期清理通知），前一行为不再独立产生法律效果，当事人若对清退行为有异议，应当针对最终的强制清退行为提起诉讼，而非单独针对程序性通知。
《限期清理通知》本质上属于行政命令，是行政机关要求当事人履行义务的催告性文书；而强制拆除则是行政机关直接改变当事人财产状况的执行性行为。司法实践倾向于认为，当事人应当对最终造成实际损害的行为提起诉讼。若仅起诉催告性通知而不起诉执行行为，法院可能以“被后续行为吸收”为由驳回起诉。
需要指出的是，“被吸收”不等于前一行为合法，更不代表当事人丧失救济权利。正确的救济路径是：以强制清退行为（停水停电、强制拆除）为诉讼标的，一并请求确认行政行为违法并主张国家赔偿。被征收人应当确保在法定时效内对执行性行为提起诉讼，以避免因程序选择不当而错失救济机会。
2、承包合同效力的实体争议
镇政府与农业农村局在诉讼中对承包合同的效力提出了质疑。农业农村局工作人员在答辩中称，林家的承包合同是否有效“还待定”，并指出农场有围填海行为，未办理海域使用资质。根据合同条款，乙方在开发中必须遵守《广东省海域使用规定》等法规，若林家确实未办理海域使用权证，其承包合同的法律效力确实存在被质疑的空间。
3、清退程序的重大瑕疵
退一步讲，即便承认清退的正当性，政府的清退程序也存在多重明显违法之处。
其一，依据《中华人民共和国行政许可法》，行政机关在作出对相对人不利的认定时，应当履行充分的调查、听证、说明理由等程序义务。本案中，2023年发布的规划将2005年已合法经营的农场划入禁养区，镇政府事先未对受影响的农场经营户作解释说明。
其二，依据《中华人民共和国行政强制法》，行政机关实施强制执行前，必须履行书面催告履行、听取当事人陈述申辩、作出强制执行决定并送达、公告限期自行拆除等法定步骤。本案中，镇政府虽两次送达《限期清理通知》，但并未依法听取林海的申辩，也未在强制清退前作出正式的强制执行决定书。停水停电措施作为强制清退的核心手段，同样缺乏明确的法律授权。行政强制法明确规定，行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电等方式迫使当事人履行行政决定；本案虽非居民生活用水用电，但以停水停电方式迫使养殖户履行清退义务，在程序上同样缺乏充分的法律授权依据。
其三，“先补偿后清退”的程序要求未得到遵守。《民法典》第三百二十七条规定，因不动产被征收致使用益物权消灭的，用益物权人有权获得相应补偿。司法实践中，补偿应当先行落实，至少应在补偿协议签订、补偿款基本到位之后再实施清退。本案中，补偿协议未签、补偿款未到手，甚至补偿主体认定亦存在争议，镇政府即直接停水停电、强制清退，明显有悖法治精神。
4、同一份文件中的矛盾点：禁养区还是限养区？
林某杰在政府提供的规划文件中找到了关键矛盾点：同一份文件写明，“在茂名市海洋生态保护修复项目范围内，现状有养殖的范围规划为限养区”。这意味着，农场的定性并非唯一确定。若依据“现状养殖”的原则，该农场在规划出台前已合法经营多年，理应划入限养区而非禁养区。两者虽仅一字之差，法律后果却截然不同——限养区允许在符合环保要求的前提下继续经营，而禁养区则原则上禁止养殖活动。这一定性争议，是本案实体审理中不可回避的核心问题。
法律分析：合同效力、行政程序与公共利益平衡
1、水域滩涂养殖权的用益物权性质
从养殖权的法律性质入手：养殖权属于用益物权，持证人享有排他性的财产权。《民法典》第三百二十九条明确规定，依法取得的使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。养殖权的用益物权属性决定了，因公共利益需要提前收回的，应当依法给予补偿，且收回的补偿内容应当包括水域滩涂使用权补偿费、安置补助费以及水域滩涂附着物和养殖产品补偿费。
如果法院最终认定承包合同因未取得海域使用权证而效力存疑，养殖户的权益保护将转入信赖利益保护原则的适用轨道。行政机关长期默许养殖户经营、收取承包金的行为，已使养殖户对经营的合法性产生了合理信赖，清退时不能简单以“合同无效”为由拒绝补偿，而应当给予适当补偿。
2、信赖利益保护原则的适用
信赖利益保护是本案不可回避的重要法律原则。林某自2005年起即与镇政府、村委会签订承包合同，镇政府作为合同丙方长期收取承包金，从未对合同效力提出异议。镇政府既是合同的签约方，又是清退决定的主体，清退时以“合同无效”为由否定养殖户的权益，在信赖利益保护原则下存在明显矛盾。
根据信赖利益保护原则，对在禁养区划定前已合法取得承包经营权、长期经营且未被查处的养殖户，其投入的养殖设施和经营权益应当给予公平补偿，不得简单以“手续不全”为由否定补偿资格。最高人民法院及各地法院的裁判实践也表明，对长期经营、基于政府许可形成信赖的养殖项目，在清退时应当给予合理的补偿，而非以“合同无效”或“手续不全”为由零补偿清退。
3、养殖补偿项目的独立构成
合法经营的养殖户被清退，有权主张以下五项补偿项目：一是养殖权本身的独立价值补偿——按用益物权的市场评估值单独计列；二是养殖物的生物资产补偿——按评估基准日的存栏量及邻近市场成交价核算；三是养殖设施的重置成本补偿——不可搬迁的专用设施按重置价结合成新计算；四是停产停业损失补偿——按前三年平均利润乘以合理停业期限计算；五是安置补助费。
4、公共利益优先并非程序违法的豁免牌
镇政府一再强调“当私人经营权益与生态环境保护公共利益发生冲突时，私人权益应依法让位于公共利益”。这一论断在实体层面并无争议，但公共利益优先绝不意味着行政机关可以绕过法定程序，以“师出有名”为由无视程序正义。
5、案件启示与警示意义
对被征收养殖户的启示：本案的核心教训在于，被征收人应当关注诉讼标的的正确选择。以催告性《限期清理通知》而非执行性强制清退行为为诉讼标的，可能导致起诉被裁定驳回。正确的路径是：以强制清退行为（停水停电、强制拆除）为诉讼标的，一并提起行政诉讼并主张国家赔偿。同时，当事人应当高度重视诉讼时效风险：行政诉讼起诉期限为六个月，自知道或应当知道行政行为之日起计算；行政复议申请期限为六十日，自知道该具体行政行为之日起计算。养殖户应在法定期限内尽快寻求专业律师帮助，通过行政复议或行政诉讼启动救济程序，避免因错过时效而丧失维权机会。
对行政机关的启示：红树林保护属于重大公共利益，清退工作有其正当性，但清退必须尊重契约精神，补偿必须公平合理，程序必须完整规范。镇政府既是承包合同的签约方，又是清退决定的主体，其多重身份更应注重程序正义。行政机关在清退前应当履行充分告知、听取陈述申辩、作出正式决定并送达等法定程序，落实“先补偿后清退”的基本原则，避免以“公共利益”为名绕过程序正义。在禁养区划定前已合法存在的养殖项目，应当给予公平补偿，而非以“合同效力待定”为由拖延补偿。
结语：茂名“明星农场”被强制清退案的核心争议，不在于红树林是否应当保护——保护红树林是全社会共识，这一共识本身无可辩驳；而在于：一个被省农业农村厅评为“标杆”的农场，在同一个地方政府体系内，为何既被授牌又被强拆？一个以公共利益为名的清退行动，为何在程序正义和补偿公平上存在如此多的漏洞？
林某杰已经提起上诉，案件尚在二审审理阶段。无论最终判决如何，这个案件都提出了一个值得深思的问题：治理不能没有规则，生态保护不能没有温度。一个累计投入800多万元、带动当地就业、屡获官方认可的“标杆农场”，不应当被粗暴清退后只留下一句冰冷的“公共利益”定论。该走的程序一步也不能少，该谈的补偿一分也不能差。
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